走向善治[圖書]:浙江，一個先行的省份；中國，一個正在崛起的大國。今日 -百科知識中文網

作者簡介

陳廣勝，1969年生，時任浙江省人民政府研究室副主任，兼任浙江省社會科學界聯合會常務理事、浙江省行政管理學會副會長；畢業於杭州大學經濟系（現浙江大學經濟學院），獲公共管理碩士學位；曾任杭州東寶特種泵廠副廠長，浙江省經濟體制改革委員會綜合處副處長，浙江省人民政府辦公廳財金處、綜合一處處長。主要從事政策實務、公共管理、區域發展等領域的研究；在省級以上報刊發表論文30餘篇，部分文章被《新華文摘》、中國人民大學複印報刊資料等權威二次文獻全文轉載。

序言

善治源於探索

善治源於探索對於地方政府而言，改革是永恆的。
借用B.蓋伊.彼得斯的話，“變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例。只要有一個不完美的政府，人們就會持續不斷地尋求理想的治理形態”。毫無疑問，我們的地方政府離“完美”兩字還有很大的距離，那么如何探求理想的治理形態呢？

過去近30年，中國處於急劇的禮會轉型期，各級地方政府的改革也不斷推進。改革的實質是政府源於公共需求對自身價值與合法性的求證，是政府在一定歷史條件下對自身與市場、社會之間關係的調整。這種“求證”和“調整”永無終點，而且始終面臨風險與挑戰。尤其是面對社會轉型，改革就像處於十字路口。順潮流者，地方政府將隨時代保持並提升價值；逆潮流者，地方政府的合法性將逐步削弱乃至喪失。所以改革的路徑選擇，對地方政府是事關全局的重大問題。
20世紀以來，對於如何改革政府，或者說，如何使政府更好地適應時代的要求，全球範圍思潮疊出，各國實踐此伏彼起。其中，治理和善治理論則是20世紀90年代興起的極具影響力和適用性的公共管理理論。隨著政府、市場的相繼失靈，也由於非政府組織的局限性，人們逐漸意識到：在政府市場社會三分的格局中，對任何主體都不能抱有幻想；同樣，對任何主體也不能忽視，唯一的選擇是攜手分治。善治就是這一理念的載體和歸宿，它無疑是推動公共利益最大化的過程，是政府與市場、社會的一種新型關係這是近乎理想的狀態。善治是西方舶來品，置身中國的語境，我們有必要就此作本土化的闡發：

——就治理主體而言，善治是“善者治理”。作為善治社會的治理主體，無論政府、非政府組織或是私人企業都應具有合法性。尤其是發揮元治理功能的政府，更應是溫良、公正的治理者，是值得公眾信賴的合格治理者。
——就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服務，沒有服務的治理就沒有存在的必要。從根本上講，政府治理的出發點，是讓公眾享有更充分的公共物品，享有更高滿足度的公共管理，從而實現社會公眾福利的最大化。
——就治理方式而言，善治是“善於治理”。它不是政府統包統攬的治理，更不是權力壓制、單向施恩，而是建立在契約基礎上的合作。治理的過程，是多中心良性互動的過程，是政府不斷回應公眾需求的過程。
——就治理結果而言，善治是“善態治理”。這是一種境界，是一種多元治理、和諧治理的社會形態。在善治的形態中，矛盾與衝突仍會頻繁出現，卻能最大限度地被社會所包容、被制度所接收、被機制所化解。
因此，要趨近並實現善治，我國地方政府亟須改革，亟須探索，亟須在創新模式上邁出更大的步子。構建一個順應全球化、立足本土化的現代地方政府是改革的目標定位。
而眾所周知，“政府”有廣義和狹義之分。廣義的政府指國家機關構成的整體，即人們通常所講的國家政權，包括立法、行政、司法、軍事機關等；狹義的政府僅指行政機關。總體上，本書對地方政府的界定是狹義的。
國際輿論將中國視作正在崛起的大國，浙江省則是這個蓬勃開發中國家的一個先行省份。本書的研究以該省為主要模本，正是基於其經濟社會發展和地方政府改革在全國所處的領先地位。因為先行探索的經驗值得其他地區借鑑，先行遭遇的問題也具有前兆性。當然，聚焦浙江並非局限於浙江，本書的著眼點在於探討轉型期中國地方政府模式創新的實現途徑。這些途徑至少在理念層面具有普適意義。
走向善治是一種希冀，一種期盼。在社會轉型的巨觀背景下，各級地方政府不會沿著既有的軌跡一成不變地運行，也不會沿著任何預設的軌道有條不紊地變革。但是，理論與實踐有機融合後的裂變和升華，其產生的力量是雄渾的，產生的影響必是持久的。無論政府還是社會，都將在這樣的作用力下一步一步地前行。
是為序。

經典語錄

浙江經濟被喻為民本經濟，而民本多元，結果自然是千家萬戶成了市場主體，四面八方都在務工經商。廣大人民民眾紛紛作為投資者、經營者，並最終成為財富的積累者、享受者，形成了創業源泉充分涌流的良性局面。（P11）

在改革開放伊始，純粹的“合法”幾乎意味著停滯和僵化。探索本身則是試錯的過程，地方政府試對了，這種創新或許在事後被追認為合法化；假如試錯了，必然承擔政治上的風險，這種兩難選擇始終困擾著地方政府的改革。（P51）

我國地方政府對社會公眾的承諾是單向的，至於是否兌現，沒有嚴格的信用契約（在道義層面）加以限制。因此，政策朝令夕改的現象屢見不鮮，而且政府違背承諾不受法律追究。一些地方政府將公共政策作為謀取地方利益、部門利益乃至個人利益的工具，派生出形形色色的扭曲行為。（P61）

全球化是中國社會轉型的大背景，也是中國社會轉型的推進器，必然深刻地改變地方政府的行政環境。探討全球化對我國地方政府衝擊，最深層次的應是對行政價值觀的影響。在傳統的行政環境下，地方政府一般都相安於封閉的國內環境，全球化的到來急劇改變了這一切。（P75）

多中心的治理結構要求在公共事務領域中國家和社會、政府和市場、政府和公民共同參與，結成合作、協商和夥伴關係，形成一個上下互動，至少是雙向度的，也可能是多維度的管理過程。（P105）

善治理論與我國傳統的儒道思想在天人之學、民本精神和治國之策等不少方面是相融的，即使這種相融需要潛心體會，但在精神深處都並不牽強。從某種意義來看，地方政府對善治的追求，同樣也是對我國傳統文化合理價值的繼承與發揚。（P113）

高壓、宣傳和改革這三種方式對我國地方政府都不可或缺。但暴力主要起威懾作用，宣傳僅僅是輔助手段，唯有改革是政府實現和提升價值的根本途徑。因為前者是地方政府通過強制或誘導要求公眾臣服，後者是通過自身修正獲取公眾的認同，求得國家、社會、公民的最大效用。總之，處於不斷變化之中的社會轉型期，一個不變的政府最終只會被時代所淘汰。（P125）

從管制行政到治理行政，是我國地方政府模式創新的過程。立足當今時代和中國國情，順應多元治理、和諧治理的要求，我們應努力構建順應全球化、立足本土化的現代地方政府。（P137）

從一定程度來講，政府應有自知之明。意識到自身能力的有限，是理性確定地方政府職能邊界的前提。現代地方政府應當將自己定位於“全能”與“無為”之間，做到有所為、有所不為。事實上，只有地方政府秉承了“有限型”的價值基準，才能將自身能力範圍內的事情做好，並使自身能力得到最大限度的發揮。（P151）

中國經濟還是一個“發展中經濟”，在相當長一個時期面臨著艱巨的加速工業化、現代化的歷史任務。在這樣的背景下，相對於西方國家的政府，我國地方政府對經濟的干預可能要多一些，政府作用的範圍會寬泛一些，某些方面的干預力度也會更大一些。（P164）

把自主治理領域真正讓渡給公民社會，把市場和政府同時失靈的領域交給非政府組織，是劃定地方政府與非政府組織治理邊界的一條重要準則。對於市場機制不能有效調節的空間，凡地方政府也做不了或者做不好的事，應充分發揮非政府組織的作用；對行政手段和社會自治都可以做的事，應儘量發揮非政府組織的作用；地方政府只做非政府組織和市場無法完成的事。（P181）

假如將社會比作一艘遠航的大船，船行千里，既需動力，更需平衡。地方政府的職能完全可用這兩者來劃分。所謂“平衡職能”，就是同社會穩定密切相關的公共管理職能；所謂“動力職能”，就是同社會發展密切相關的公共管理職能。這兩大職能缺一不可、有機結合，在保護性和生產性兩個層面，體現了地方政府對區域公共物品的供給。（P193）

所有地方政府改革的理性措施，或多或少都有成效，也或多或少會對原有秩序帶來衝擊，關鍵在於利弊權衡。改革有時也如“和面”：面多了加水，水多了加面——行政權力配置更是如此。但在這種“加水”、“加面”的過程中，最終也會逐步調適，以致中和。這或許是我們探求善治之策的一條重要原則。（P211）

畢竟我們還處於社會主義初級階段，地方政府的財力比較薄弱，難以滿足經濟社會發展對公共物品的多方面需求。綜合運用商業供給、志願供給、互助供給機制，有利於更好地實現區域公共物品的充分供給。但必須指出，多元化的區域公共物品供給機制並非“無政府”治理，恰恰相反，任何一種供給機制都離不開政府的引導和支持——只不過地方政府由“台前”走到“幕後”，轉向了管理工具的創新實踐。（P226）

對於中國這樣一個地域遼闊、人口眾多、發展不平衡的國家，需要構建扁平化的地方政府組織，但偏偏不能削弱鄉鎮政府這一層次。因為農村的問題太複雜，農村積壓的問題太多，而政府對農村的問題容易“眼不見為淨”。當這些問題不能為自治所包容和疏解的時候，往往已“冰凍三尺，非一日之寒”，成為更大、更棘手的問題。（P235）

從支出角度，凡不屬於或不能納入社會公共需要領域的事項，市場機制、社會自治可以有效發揮作用的範圍，財政資源就不應投入，以免造成資源配置扭曲和低效；凡屬於社會公共需要領域的事項，而市場機制、社會自治又無法解決或解決不好的，財政資源就必須介入。（P268）

信息不對稱容易導致地方政府失信，但政府信用其實也是一種重要的資源，是政府在長期管理活動中所積累和沉澱的為社會公眾所信任的財富。社會公眾也是理性的，隨著時間的推移，政府失信將日益被察覺和感知，從而導致地方政府信用的流失。（P277）

國有企業是地方政府直接供給區域公共物品的重要主體，因此國有資產分布在哪裡，主要取決於哪些公共物品需要政府通過國有企業來生產。當然，隨著發展階段的變化，一些行業的定性也在不斷變化；而且在不同地區，國有資產重點配置的領域也應有所不同，並非一成不變。（P283）

從國情出發，我們還不能一步衝破精英決策模式，這不僅在現實操作中不可能，也不是真正理性和負責任的選擇。尋求一種開明的精英決策模式，從而構建起現代地方政府的科學、民主決策機制，是當前和今後一個時期的努力方向。開明的精英決策模式之實質，是在精英決策的前提下強化“開通”與“明辨”。“開通”就是促使公民廣泛參與，讓地方政府的決策建立在準確感知公眾訴求的基礎上；“明辨”就是通過專家深度參與，讓地方政府的決策建立在充分吸收諮詢意見的基礎上。（P299）

如果行政審批制度改革主要是梳理審批項目的合法性，那么這一目標已經完成。但改革的題中之義是政府轉型，當法律法規本身不合理、不公正，依附其上的行政審批制度就應是改革的對象。這決定了行政審批制度改革在注重合法性論證的同時，還要更加注重合理性論證。（P311）

強化地方政府責任機制，固然有賴於通過健全民主選舉等制度，形成一個充分競爭的代理人市場，但地方政府在履行自身職責的過程中，在提供區域公共物品的微觀行政過程中信守承諾，更具有基礎性意義。（P321）

結語

全球化與本土化

善治是一個理想，也會成為一個現實。

將理想與現實畫上等號，需要思索，需要實踐。創新地方政府模式，就是我們面向善治的思索，是走向善治的實踐。

在當代中國，地方政府改革不可能關起門來搞，因為我們處於一個開放的時代。早在19世紀，馬克思和恩格斯在《德意志意識形態》中就對世界一體化作了三個階段的概括。按照今天的眼光，革命導師所闡述的還僅僅是全球化的開端。尤其是20世紀90年代以來，隨著非市場經濟國家普遍轉軌，國際貿易自由度迅速提高，要素跨國流動配置的規模空前擴大，加上網際網路的興起，各國各民族已日益形成緊密的經濟聯繫。但全球化絕不僅僅停留於經濟層面，它始終是多維度的概念，必然包括政治、文化等領域廣泛而深刻的變遷。

在全球化的進程中，西方的民主政治、公共管理等理論通過各種傳媒以及官方、民間日趨頻繁的交往，正對我國的政治生活和地方政府產生潛移默化的影響。我們必須正視而不應迴避這個現實。

從歷史的角度來看，人類政治文明的發展與人類文明的其他部分一樣，是一個不斷積累和揚棄的過程。列寧在論述馬克思主義的科學性時指出：‘這是因為馬克思依靠了人類在資本主義制度下所獲得的全部知識的堅固基礎……凡是人類社會所創造的一切，他都有批判地重新加以探討，任何一點也沒有忽略過去。凡是人類思想所建樹的一切，他都放在工人運動中檢驗過，重新加以探討，加以批判，從而得出了那些被資產階級狹隘性所限制或被資產階級偏見束縛住的人所不能得出的結論。“這裡所說的”全部知識“和兩個”一切“，自然包括政治理論和政治實踐。

可以說，借鑑、吸收和學習人類政治文明的一切積極成果是我們的必然選擇。這是全球化的內在邏輯，中國共產黨人也歷來具有這樣的胸懷和眼界。比如就民主制度而言，民主的階級實質和民主的實現形式是兩個不同的命題。前者反映的是哪個或哪些階級在社會政治中起著支配作用，後者反映的是起支配作用的階級如何發揮這種作用，維護自身的根本利益、長遠利益和整體利益。社會主義民主取代資本主義民主主要是改變了民主的階級實質，在民主的實現形式上則完全可以借鑑。所以在全球化洶湧澎湃的時代，我國的地方政府改革應該敢於也善於正面接受外來的思潮。片面拒絕等於自我放棄——放棄與現代文明的廣泛交融與充分互動。

但是，全球化絕不是西方化，更不是美國化！事實上，只有與本土文化、本土實情相契合的全球化，才是真正有生命力、輻射力和聚合力的全球化。包括公共管理領域的國際上任何新興理論都可以用來指導我們的實踐，但理論並非高高在上，而必須正視實踐的現實性和獨特性。中國的改革首先是”中國的“，然後才是”全球的“。

我國的地方政府模式作為上層建築，是由社會主義經濟基礎決定的，又是在社會主義意識形態的指導下建立起來的。我國地方政府模式的任何創新，都要堅持中國共產黨的領導。這是一條基本原則，也是被長期歷史實踐所證明的準繩。毫無疑問，在我們這樣一個人口眾多、民族聚合、幅員遼闊、發展不均衡的轉型國家，需要有堅強的核心力量，否則不可能有穩定的社會秩序和良好的發展環境。當然，如何進一步理順黨政關係亟待深化研究，這是理論界和實踐者需要共同探索的重大課題。但堅持中國共產黨的領域，是我們在全球化與本土化結合過程中必須捍衛的基石。

回顧過去近30年的實踐，無論是代議制民主還是基層社區自治，無論是政府組織結構還是公務員制度，我國地方政府都從西方吸收了許多有價值的東西。那么，治理理論的興起，對我們又有怎樣的現實意義呢？”治理“和”善治“是對西方公共管理領域諸多失靈所作的拯救性回應。“治理”反映了西方社會從部門、機構、機制的分化走向聯合的趨勢，在公共管理和公共服務中，單靠政府還不足以達到“善治”，必須注意引入和發揮好各種類型的非政府力量。該理論的特殊價值在於，它較好地衝破了意識形態的分野，為我國地方政府的模式創新尤其是民主政治制度建設提供了可供藉助的重要工具。

長期以來，我們立足國情，堅決拒斥多黨制和三權分立制度。因為新中國成立後，我國建立了共產黨執政、各民主黨派參政的政黨制度，它異於西方競爭型政治，而呈現協商型政治的特點。善治是與之兼容的一種新的民主制度設計，其在最大限度增進公共利益的前提下，實現政府、社會、市場對公共事務的合作治理。在此協作網路中的溝通和參與，不是一般民主機制中體現的以政府為主導、對社會多樣性成分的吸納，而是平行的、各以主體身份存在的磋商與對話模式。該種新型關係的建立，預示著公民社會具有高度的主體意識和權利意識，而做到這一點，沒有健全的民主制度顯然難以想像。換個角度看，近代西方民主實際上與存在大量的自治性組織密不可分，這些團體相對獨立於政府，從而有力推動了多元主義民主的發展。治理理論則恰恰是公民社會逐步成熟的產物，善治離不開各類非政府力量的參與。雖然我國公民社會正在發育之中，市場經濟體制也有待完善，但就發展方向而言，並不影響治理理論的移植。值得關注的是，善治所蘊含的協商政治、協商民主的精神，與我國政體極為契合，將能很好地適應地方多元化、大眾化民主政治的需要。

當然，治理理論在我國亟須本土化。筆者依據中國人的語言背景和邏輯脈絡，將“善治”闡發為“善者治理”、“善意治理”、“善於治理”和“善態治理”。但善治的本土化絕不僅僅是中國式的概念界定，更在於善治的實現途徑。相比西方國家是先有市場、社會，而後有政府；我國則是先有政府，而後有市場和社會。如果說西方國家的自治傳統、經濟基礎和社會組織都已發展到相當的程度，我國各地的非政府力量還比較薄弱。因此，地方政府不單要成為”掌舵者“，在適宜的區間還要成為有力的”划槳者“。總之，我國地方政府在有限職能定位的前提下，亟需積極有為地承擔起”善治“第一推動者的角色。

探索多元治理、和諧治理的新格局，是我國實現地方善治的基本取向。“多元治理”既著眼治理主體，又代表治理方式，順應了社會公眾的民主化訴求；“和諧治理”既反映治理目的，又導向治理結果，呼喚著社會運行的法治化保障。無論多元治理，還是和諧治理，實質上都是以人為本的治理，是以服務為宗旨、公平為核心的治理，是推動經濟社會全面、協調、可持續發展的治理。我國的善治之路，其實就是以科學發展觀為統領的善治之路，高舉中國特色社會主義偉大旗幟的善治之路。

由此可見，西方民主政治和公共管理理論對我們是具有參考價值的，但絕非靈丹妙藥。中國的地方政府改革必須從本國和本地實際出發，努力探索適合自身的理論與實踐模式。正如鄧小平所強調的，“根據自己的特點，自己國家的情況，走自己的路。我們既不能照搬西方資本主義國家的做法，也不能照搬其他社會主義國家的做法，更不能丟掉我們制度的優越性”。

在社會轉型期的歷史基點上走向善治，對於我國地方政府就像在波濤洶湧的大海中遠航。我們可以知曉其他一些航船的走向，但洋面上並未保存他們駛過的航線；而即使曾經的浮標隱約可見，也並非就是我們應走的航道。正確的選擇應該是，根據自身的船況、即時的洋流、彼岸的信號，走最適宜走的路徑。至於前人和旁人如何駛船，則看在眼裡、且作參考，而絕不照搬。

因此，對西方政府改革的探索，我們首先要像海綿一般充分汲取，然後要像黃牛一般細細咀嚼。這是一種不帶有色眼鏡的“拿來主義”態度。可以說，唯有留下現代文明的精華，我們才能共享全球化的財富；唯有去除不合時宜的成分，我們才能結出本土化的果實。把握好了這一點，我國地方政府才能真正成為順應全球化、立足本土化的現代地方政府，才能更好地走上善治之路。

走向善治[圖書]

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序言

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結語

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